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美国农业补贴的特点是什么

2017/11/8 16:16:17 来源: 农民日报 点击:66次

有一年,笔者到美国考察,正值美国国会辩论新的农业法案,焦点自然是补贴问题。陪同的美国农业部官员说,为了获得议员们的支持,他们想了一个说词:美国的农业如此发达,食品供给如此丰富,每年农产品出口贡献如何如何,而补贴的代价多大呢?不过是每个美国公民,每天每顿饭多支付5美分!

这个认识和说法,都很到位。美国的农民占全国人口的比例不足1%,所以,可以这样算账。美国对农业的补贴,从财政上和政治上,都有很过硬的理由。

美国,是对农业实行补贴最早的国家,补贴的体系也最复杂。因为,美国农业政策也不断地在进行“改革”,不断修修补补,原来的不能彻底废除,又叠加上新的。最后到了现在,形成了一个叠屋架床的结构。美国最新的农业法案是2014年发布的,有好几百页。如果不了解美国农业政策的发展背景,光看那个法案,可能看得眼花缭乱而不知所云,哪怕所有的英文词都认识。

美国2014农业法案包括12部分,分别是:产品补贴、生态保护、贸易、营养、信贷、农村发展、科研推广、林业、能源、园艺、作物保险、其他。本文聚焦产品补贴政策部分(Commodities),这是最主要的部分。通常讨论美国农业补贴政策,如果不加以特别说明,指的也是这部分。

产品补贴政策分为两类:价格损失保障和农业风险保障。前者只考虑价格变化,单产是固定的;后者既考虑价格变化,也考虑单产变化。每个农场,只能二选一。有人将农业风险保障,理解为农业保险的一种,这是不对的。因为,农业保险,是要支付保费的,而农业风险保障,并不需要支付保费,也不涉及到任何商业性保险机构的介入。本质上,同目标价格补贴一样,属于国家对农民的直接收入补贴;不同的是,其除了价格,还考虑单产,故也可以称之为目标收入补贴。

如果把价格损失保障和农业风险保障,按照其实质性意义,分别翻译为“目标价格补贴”和“目标收入补贴”,就更容易理解其基本原理了。

价格损失保障,与原来的反周期补贴,以及我国的目标价格补贴,原理都是一样的:国家事先制定一个目标价格,当市场价格低于目标价格时,国家对农民进行补贴;补贴额是目标价格与市场价格之差,再乘以单产和面积。原理简单,但操作起来不那么简单,需要大量统计和计算:目标价格,一定5年不变;市场价格是全国全年的平均,单产是该农场基期5年平均值的90%,面积是该农场基期5年平均值的85%。按照这个公式,并不是当年生产出来的全部产品都享受补贴,而只是基期生产量的76.5%(90%乘以85%)。本来,按照世贸组织的定义,与价格变化挂钩的补贴,属于黄箱政策;而美国的这个政策,由于限定了产量(基期5年平均产量的76.5%),因此属于蓝箱政策。

农业风险保障,既考虑价格变化,也考虑单产变化。由于价格乘以单产等于单位面积收入,因此,农业风险保障,就是单位面积收入保障。补贴的原理类似,每单位面积补贴额,等于政府保障的目标收入与实际收入之差。由于不仅仅考虑价格变化因素,还考虑单产变化因素,因此,计算每个农场的补贴额度,公式更为复杂。

根据规定,美国农场在以上两种补贴方式中,只能二选一。据说,大部分农场更愿意选择农业风险保障。因为,其不仅考虑了经济因素所导致的价格降低,也考虑了天气或病虫害等自然因素导致的单产减少。根据农民的经验,选择农业风险保障的方式更合算。

研究美国农业补贴政策,要特别注意三个方面:第一,美国有可靠的统计数据。农场数量少,各类农场总数只有200万多点;规模大,产品出售的数量和金额,全程留痕迹,无法造假。如果像我国这样,有2亿多农户,每个农户规模平均不到10亩,并且经常种植多种作物,销售渠道分散,很多难以记录,操作成本极其巨大,是难以实施的。第二,补贴的产量是固定的,是基期5年平均值的76.5%,不是全部实际产量。第三,补贴设定上限限制。每年收入超过90万美元的大农场,不能享受补贴;低于90万美元的农场,每年可获得的补贴额,最多不超过12.5万美元。适用上述补贴机制的产品包括:小麦、玉米、高粱、大麦、燕麦、大米、大豆、油料、花生、干豌豆、小扁豆、鹰嘴豆等。

美国以前实行过 Loan rate 政策,这是一种保护价政策。按照这项政策,农民可以把自己的产品抵押给国家的专门机构,获得贷款。Loan rate,就是每单位产品所可以获得的贷款数额。如果在抵押之后,市场价格走高,变得比Loan rate 高,农民就可以把产品在市场上卖掉,然后偿还贷款;如果市场价格一直不高于 Loan rate,农民就可以选择放弃所抵押的产品,也不用偿还贷款了。实际上,这与我国的最低收购价格政策相似,Loan rate 就相当于最低收购价格。只是,美国农民还多了一重选择,即在市场价格走高时,可以把抵押中的产品在市场上出售,获得更高收入。

在美国2014年的农业法案中,在形式上,仍然保留着这项政策。但是, Loan rate 水平定得很低,远远低于市场价格。法案中的参考价格(相当于理想的市场价格)为:每吨大豆309美元,大米309美元,小麦202美元,玉米146美元;而Loan rate则为:大豆每吨184美元,大米143美元,小麦108美元,玉米77美元。由于Loan rate 仅仅相当于参考价格的46%-60%,因此,实际中是用不上的。所以,在研究欧美农业政策时,不仅仅要看他们有什么,还要看具体规定细节是什么。否则,就会产生误解,以讹传讹。