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夯实农村土地制度改革的法律基础

2017/11/23 16:22:10 来源: 农民日报 点击:129次

中国社会科学院农村发展研究所 张晓山

党的十九大报告提出:巩固和完善农村基本经营制度,深化农村土地制度改革,完善承包地“三权”分置制度。保持土地承包关系稳定并长久不变,第二轮土地承包到期后再延长三十年。这一要求,是中央着眼于我国特殊国情、农情作出的重要安排,反映了广大农民群众的期盼。下一步要根据十九大报告精神,出台具体政策方案,修改农村土地承包法和相关法律,尽早将党中央的方针政策转化为国家的法律法规。

中国农业的现实情况是上亿农户从事的家庭经营超小规模,大部分劳动力老龄化,素质偏低,他们多是返乡的第一代以及部分第二代农民工,这是中国从事农业生产经营的传统经营主体。随着时间的推移,当前从事农业经营的小规模兼业农户的数量会逐步减少,他们继续从事农业生产经营的活跃期也就20-30年。二轮承包期满之后,再延长30年。到那时,农业经营主体的构成将会发生巨大的变化,小规模兼业农户的人数将会大幅减少,新情况和新实践将会促进农村土地制度在稳定的基础上进一步改革与完善。

2017年10月底,十二届全国人大常委会第三十次全体会议听取了全国人大农委关于提请审议《中华人民共和国农村土地承包法修正案(草案)》议案的说明(注:下文简称“说明”),农村土地承包法在实施14年之后迎来第一次修订。全国人大农委的“说明”对关于农村土地制度改革的一些重大问题进行了阐述。

中办、国办的《意见》中提出“三权”分置并行,后又提出:“农村土地集体所有权是土地承包权的前提,农户享有承包经营权是集体所有的具体实现形式,在土地流转中,农户承包经营权派生出土地经营权。”这就涉及到“两权”(所有权、承包经营权)与“三权”之间的关系。“说明”对此做出了诠释,认为土地集体所有权与承包经营权是承包地处于未流转状态的一组权利,是两权分离。承包地处于流转状态时,农户承包经营权派生出土地经营权,土地集体所有权与土地承包权、土地经营权成为新的一组权利,是三权分置。

关于如何处理前两轮承包中的遗留问题,“说明”也提出了解决方案。实践中,对因各种特殊情形造成人地矛盾突出的问题,一些地方尊重大多数农民意愿,因地制宜,分类施策,在坚持稳定土地承包关系的基础上,妥善解决矛盾纠纷。为进一步规范承包地的个别调整,农村土地承包法修正案(草案)划出了红线,即必须坚持土地承包关系稳定、不得打乱重分的原则;必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意,并报乡(镇)人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准。鉴于各地情况差异较大,草案授权省、自治区、直辖市制定地方性法规具体规定。修正案(草案)的处理考虑到了全国各地家庭承包经营具体实践的差异性,不搞一刀切,赋予各省、市、自治区一定的自主权和弹性空间,将法律的原则性和灵活性较好地结合在了一起。

农村土地包括农用地、集体建设用地、宅基地和未开发利用地等。《物权法》第五十九条规定,农民集体所有的不动产和动产,属于本集体成员集体所有。2014年8月,国土资源部等5部委发出《关于进一步加快推进宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作的通知》,指出:宅基地和集体建设用地使用权登记发证是建立实施不动产统一登记制度的基本内容,最终要形成覆盖城乡房地一体的不动产登记体系。农村土地承包法规定,农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。农村几种类型土地的确权,以及农村土地承包权的退出、农户承包地的流转,农村集体组织以出租、合作等方式盘活利用空闲农房及宅基地,通过村庄整治、宅基地整理等节约的建设用地采取入股、联营等方式发展乡村休闲旅游养老等产业和农村三产,利用集体土地建设租赁住房等政策所提倡的探索,都涉及到农民集体的界定和集体成员的界定。十二届全国人民代表大会第五次会议通过的《民法总则》第三章第四节关于特别法人的第一百条提出:农村集体经济组织依法取得法人资格。因此要推进农村集体经济组织的立法进程,立法应包括农村集体经济组织的法人地位、成员资格界定、成员的权利、责任、义务和进入退出机制等重大问题。这项基础性工作落实了,关系农村土地制度改革的一系列政策举措就有了法律依据,就能做到习总书记说的,真正让农民吃上“定心丸”,赋予农民更多的财产权利,农村的产业兴旺也就有了坚实的产权制度基础。